1我國強制監(jiān)理制度的形成 《建筑法》和《建設工程質量管理條例》、《建設工程安全生產管理條例》以及建設部86號令等配套文件的頒布實施，標志著我國監(jiān)理制度以法律法規(guī)形式確定，并依靠法制和行政力量強制推行。強制監(jiān)理制度的“強制性”不僅體現(xiàn)在規(guī)定滿足一定條件的工程項目必須按照法定程序委托監(jiān)理，還體現(xiàn)在監(jiān)理的職責、服務內容和范圍、工作標準和程序、市場準入和執(zhí)業(yè)資格管理等方面。 2我國推行強制監(jiān)理制度的背景 我國強制監(jiān)理制度的形成，是與特定的歷史條件分不開的。分析我國強制監(jiān)理制度的有關問題，離不開這個特定的背景條件，包括投資體制、政府建設管理體制化、建筑市場機制工程建設管理等。 2.1國有投資的主導地位 改革開放以后，計劃經(jīng)濟體制逐步向市場經(jīng)濟體制轉變，固定資產投資領域也開始出現(xiàn)了非公有制經(jīng)濟的成分。監(jiān)理制度試點階段，我國處在有計劃的商品經(jīng)濟時期，盡管非公有制經(jīng)濟不斷發(fā)展，但在固定資產投資領域，占絕對主導地位的仍是政府投資。我國的投資體制具有非常強烈的政府主導性(這也是計劃經(jīng)濟的根本特征之一)，政府幾乎要對每個建設項目的構思、立項、設計、施工、竣工交付、運行的全過程進行嚴格的控制。 從上世紀末開始，我國逐步對投資管理體制進行改革，開始區(qū)分不同性質的固定資產投資項目(如基礎設施項目、公益性項目、營利性項目等)，放松了對民間資本、國外資本進入營利性項目和基礎設施項目的限制；并對這些民營、外商投資項目的審批程序進行了調整(如將原先的一些項目的審批制改為備案制)，強調誰投資、誰受益、誰承擔風險。但即便是到了民營、外資經(jīng)濟已經(jīng)有了巨大發(fā)展的今天，政府對投資領域的控制仍然非常嚴格。 在國家投資占絕對主體地位的投資體制背景下，我國監(jiān)理制度從誕生的那天起，就注定與國外建設監(jiān)理(工程咨詢)具有明顯區(qū)別，那就是要承擔國家投資項目的管理任務。國家推行監(jiān)理制度的一個重要目的，就是要提高政府投資項目的建設管理水平、建設工程質量和項目投資效益。這應是我國形成“強制”監(jiān)理制度的主要原因之一。 2.2提高投資效益、保護公共利益 我國使用政府投資的“項目法人”還沒有成為真正意義上的市場主體，不能(或沒有)承擔投資/建設／運行的全部責任和風險，因而還沒有主動委托監(jiān)理單位來實施項目管理的動力和壓力。在此情況下，國家為了使社會監(jiān)理得以啟動，有必要采取強制手段來推動監(jiān)理制度的實施。政府作為全民資產的集中代表，從所有者角度出發(fā)，有權規(guī)定國家投資的某些項目必須實行監(jiān)理，以保證投資目標的實現(xiàn)。另外，政府從社會公共事務管理者的角度出發(fā)，也有權對涉及公共安全、公共利益的工程項目規(guī)定強制實行社會監(jiān)理，以保護公共利益。 2.3用行政力推行改革 我國經(jīng)濟體制的改革，包括建設領域的投資體制、項目法人制、招投標制等在內，都是以行政強制手段為主要推動力的。這一方面是因為我國市場經(jīng)濟體制沒有完全建立，與市場經(jīng)濟相關的制度難以依靠市場本身的力量自發(fā)形成，必須依賴政府的強制推動；另一方面也是因為我國政府管理體制受長期計劃經(jīng)濟的影響，習慣于以行政力量推行各項制度，主導有關經(jīng)濟制度的建設。 以行政力量推行監(jiān)理制度的優(yōu)點是速度快、效率高，但缺點是推行的力度、推行的方式、推行的內容依賴于有關主管部門對監(jiān)理制度的認識，在實踐中容易出現(xiàn)政府制定的具體制度脫離市場實際需求，違背市場規(guī)律的情況。 2.4政府需要工程監(jiān)理協(xié)助建設管理 建設工程咨詢(監(jiān)理)在國外經(jīng)過一百多年的發(fā)展，已成為國際工程管理的慣例。建設工程咨詢(監(jiān)理)從本質上來說是市場經(jīng)濟條件下建設項目管理的一種模式，而我國的監(jiān)理制度是在市場經(jīng)濟體制尚未成熟的條件下發(fā)展起來的。我國建筑市場不成熟，市場主體行為不規(guī)范，例如業(yè)主、承包商在建筑市場交易過程中存在的諸如暗箱操作、串標陪標、借牌掛靠等行為；承包商履約不誠信，在施工過程中經(jīng)常出現(xiàn)偷工減料、損害工程質量的行為；建設單位(尤其是政府投資項目)在工程建設實施中頻發(fā)腐敗行為等等。在建筑市場不成熟的條件下，政府一方面作為建設項目的投資人，要加強建設項目的管理，控制業(yè)主和承包商在工程建設過程的行為，保證工程質量和投資效益；另一方面又要作為市場管理、公共服務的角色，對腐敗現(xiàn)象、工程質量和安全、違法違規(guī)行為等進行監(jiān)督。這些管理責任，僅僅依靠政府機構自身的力量，很難做到面面俱到。工程監(jiān)理這個角色，正好可以作為實現(xiàn)政府上述管理職責的膀臂，實現(xiàn)政府對建設項目進行微觀管理的目的。這也成了國家推行強制建設監(jiān)理的重要原因。 2.5工程建設質量狀況的憂慮 兩件重大的工程事故對我國強制監(jiān)理制度的形成產生了較大影響。 其一是1996年6月震驚世界的韓國漢城三蒲百貨商場坍塌事件造成500多人死亡，1000多人受傷，對我國建設主管部門產生了很大震動，使我國政府更加重視工程質量管理，加快了建設管理體制的改革。隨后在1997年頒布的《建筑法》中，將建設監(jiān)理制度作為一項強制性制度提出。 另一件是1999年震驚全國的重慶彩虹橋垮塌事件，它使工程質量問題引起了我國政府的高度重視，在2000年便出臺了《建設工程質量管理條例》，并在該條例中明確規(guī)定了建設監(jiān)理的質量責任。 3我國強制監(jiān)理制度的現(xiàn)實意義 如前所述，我國強制監(jiān)理制度的形成具有其特定的歷史條件，它在一定程度上滿足了我國市場經(jīng)濟發(fā)展過程中，建設項目變革、與國際慣例接軌、建筑市場化等方面的要求。 3.1推動了我國建設項目管理方式的變革及與國際接軌 建設監(jiān)理制度是我國工程建設領域引進和學習國外先進工程管理模式的結果，它的強制推行，改變了長期以來我國工程建設領域自籌、自建、自管的傳統(tǒng)管理模式，促使建設項目管理向社會化、專業(yè)化、現(xiàn)代化方向發(fā)展。 建設監(jiān)理制度的引入，改變了我國建設管理方式單一不變的格局，使建設項目實施方式開始向專業(yè)化和社會化的方向發(fā)展。建設監(jiān)理制度的推行和發(fā)展，是我國建設項目管理方式由單一走向多元的開始，為我國建設項目組織實施方式的變革開啟了一條新興之路。 建設監(jiān)理制度的推行，促進了我國建設項目管理方式與國際慣例的接軌，改善了我國吸納外資的條件，已成為吸納外資的重要的軟環(huán)境因素。 3.2滿足了市場對監(jiān)理服務的需求 監(jiān)理制度的形成過程，正值建筑市場體系的形成與發(fā)展時期：施工企業(yè)改革逐步成為獨立經(jīng)營、自負盈虧的企業(yè)，建設單位逐步實施項目法人制，承擔建設項目的投資和建設風險。如果說政府投資項目實行強制監(jiān)理體現(xiàn)的是國家對政府投資的管理需要，那么非政府投資項目委托監(jiān)理則體現(xiàn)的是市場的真正需求。盡管目前我國非政府投資項目對監(jiān)理服務的需求還不充分，但畢竟解決了從無到有的問題。從目前監(jiān)理市場看，民營／外商投資、房地產開發(fā)等非政府投資項目主動委托監(jiān)理的情況逐步增多。隨著我國投資主體的多元化和日益成熟，對監(jiān)理服務的市場需求將會進一步增加，當然，市場主體對監(jiān)理服務的需求可能比國家強制監(jiān)理所規(guī)定的內容要寬泛和豐富。 3.3完善了建筑市場管理體系 從市場機制看，建設監(jiān)理不僅僅是建設項目新型管理體制和建筑市場的主體之一，更為重要的是，它是連接業(yè)主負責制、招標投標制、承包合同制和加強政府宏觀管理的中間環(huán)節(jié)。建設監(jiān)理使它們有機地結合起來，形成建筑市場經(jīng)濟體制，發(fā)揮建筑市場機制的積極作用。監(jiān)理單位作為工程建設項目的主要管理者，能夠使政府部門從微觀的繁雜的具體工程管理事務中解脫出來，把更多的精力用來加強建筑市場的宏觀管理。 當前我國建筑市場機制尚不成熟，作為建筑市場重要組成部分的承包商、業(yè)主方面存在很多不規(guī)范行為，例如工程轉包、非法分包、招標投標過程中的種種不規(guī)范行為。強制監(jiān)理作為相對獨立的專業(yè)咨詢服務方，可以在一定程度上抑制和阻止這些不規(guī)范行為的發(fā)生，從而起到規(guī)范建筑市場、利于建筑市場管理的作用。因此，推行強制監(jiān)理制度，是現(xiàn)階段我國建立和完善建筑市場的需要，是加強和完善建筑市場管理的需要。 3.4提高了工程建設管理水平和投資效益 實施建設監(jiān)理制度以后，我國工程建設管理水平和投資效益較以前有了較大提高。主要表現(xiàn)在：縮小了業(yè)主基建班子，減輕了業(yè)主負擔；縮短了施工周期；控制了工程投資，提高了投資效益；提高了工程質量；有利于協(xié)調各方關系。 4我國強制監(jiān)理制度存在的問題分析 由于我國強制監(jiān)理制度本身的缺陷和在推行的過程中偏差，在取得明顯效益的同時，也導致了諸如：①監(jiān)理定位背離了初衷，②監(jiān)理市場進入惡性循環(huán)，③與監(jiān)理相關的立法存在的矛盾和缺陷，④監(jiān)理取費偏低，⑤業(yè)主行為不規(guī)范，⑥監(jiān)理市場的條塊分割和地方保護等問題。 這些問題，如果僅從監(jiān)理制度本身分析，很難找到準確的答案，而且還容易造成思想認識上的混亂。因此，應當跳出監(jiān)理制度本身這個框框，從更高的角度進行分析。 4.1與工程管理服務市場需求多樣性之間的矛盾 統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，我國強制監(jiān)理制度是在公有制經(jīng)濟投資占主導地位的情況下形成的。但是隨著固定資產投資主體的多元化，非公有制經(jīng)濟的投資比重日益上升，到2004年，非公有制投資已經(jīng)與公有制投資旗鼓相當。 投資體制改革的進程既是強制監(jiān)理制度得以形成的條件，也是導致目前強制監(jiān)理制度存在問題的原因。因為我國強制監(jiān)理制度的設計并沒有考慮不同投資主體對于監(jiān)理服務在范圍、內容、工作程序、職責權利等方面的不同要求。對私人或民營資本、外資以及經(jīng)營性項目的政府投資來說，投資人關注的重點是建設項目的經(jīng)濟效益；對政府投資的公益性項目、基礎設施項目而言，政府作為投資人主要關心的是項目的社會效益、建設過程的公平性、防止腐敗等方面。

標簽：中國監(jiān)理現(xiàn)狀